پایان نامه بررسی جنبه های کیفری و منع تغییر کاربری اراضی در 47صفحه در قالب فایل ورد قابل ویرایش

بررسی جنبه های کیفری و منع تغییر کاربری اراضی

مقدمه

منظور از حفظ کاربری اراضی جلوگیری از تغییر نحوة استفاده از زمین‌هایی خاص توسط مالکان یا متصرفین آنها می‌باشد.

برخی از اراضی بنابر قانون، صرفاً جهت کاربردهای خاص قابل استفاده هستند و در صورتی که مالک متصرف بر آن باشد که نوع کاربرد ویژه ای را که قانون برای آن در نظر گرفته تغییر دهد، آثار منفی آن دامنگیر طبیعت، محیط زیست،‌ اقتصاد، اجتماع یا فضای علمی، سیاسی، فرهنگی ، هنری و مذهبی در پی خواهد داشت

در برخی کشورها، زمین و اراضی طبیعی موضوعی مقدس و غیر قابل مسامحه برای بومیان منطقه محسوب می‌شود، به طوری که قوانین داخلی کشور و یا حتی معاهدات حقوق بشر، و نهادهای حقوق بشری بین المللی نظیر کمیته حقوق بشر سازمان ملل متحد (نهاد ناظر بر اجرای میثاق حقوق مدنی و سیاسی) و شورای حقوق بشر، آن را مورد توجه قرار داده و تخطی ناپذیری آن را مورد تأکید قرار دادند.

بنابر میثاق حقوق مدنی سیاسی، و بیش از آن بنابر اعلامیه حقوق بشر 1948 سازمان ملل، افراد را نمی‌توان از ارزش‌های مذهبی، قومی و قبیه‌ای شود دور ساخت. از این رو در کشورهایی مانند استرالیا یا چین و در نوای از سوئد یا کانادا، بومیان منطقه که سرزمنیشان را مقدس می‌شمارند، حق محافظت و استفاده انحصاری از آن را بریا خود محفوظ داشته‌اند، طوری که دولت نمی‌تواند ، آنها را از دست بومیان خارج ساخته و یا کاربردی غیر از آنچه که مد نظر بومیان است برای آن مقرر دارد.

علاوه بر آن، در اکثر کشورهای دنیا، معمولاً زمین‌های کشاورزی، جنگها، مراتع اراضی با تلاقی و سایر اراضی طبیعی مورد محافظت ویژه قرار گرفته و امکان دست یازی به آنها بنابر مقررات قانونی ممکن نمی‌باشد. با توجه به نوع مالکیت در کشورهای حوزة خاورمیانه، حفظ کاربری اراضی و منع تغییر آن، بیشتر در رابطه با اراضی کشاورزی و مراتع مطرح است. در ایران نیز، با توجه به وضعیت اقلیمی حاکم و کمبود جنگها و مراتع طبیعی، هر چند به کشاورزان و دامداران بومی نواحی مختلف اجازة استفاده از آنها داده می‌شود اما این حق استفاده منحصر بوده و امکانی غیر از آنچه به طور سنتی استفاده می‌شده، نظیر ساخت و ساز یا کاربرد صنعتی وجود نخواهد داشت.

از جمله مهمترین این اراضی، اراضی کشاورزی هستند که به طور اعم به زمنی‌هایی اطلاق می‌شود که به طور مداوم مورد عملیات کشاورزی، باغداری و تاکداری قرار می‌گیرند و یا با توجه به ویژگی‌های طبیعی، استعداد و قابلیت بالایی برای چنین مصارفی خواهند داشت.

جهت جلوگیری از تغییر کاربری اراضی قوانین متعددی وضع شده که هم شیوة تشویقی، هم باز دارنده را مورد توجه قرار داده‌اند.

در این تحقیق سعی می‌کنیم با بیان روند قانونگزاری در ایران جهت منع تغییر کاربری اراضی، جنبه‌های ک یفری آن را مورد توجه قرار دهیم.

  

فصل اول- کلیات

الف – پیشینه منع تغییر کاربری اراضی در ایرن

منع تغییر و حفظ کاربری اراضی در ایران، روند نوپایی است که به تازگی آغاز شده و مخصوصاً حفاظت از کاربری زمین‌های کشاورزی، به دلایل متعدد از جمله وجود قوانین مبهم، و نارسا، عدم انجام طرح‌های آمایش زمین، کمبود نیورهای انسانی متخصص قیمت صعودی و روز افزون اراضی با کاربری مسکونی، صنعتی و تجاری، مورد توجه کافی قرار نگرفته است.¹

قانون گسترش قطب‌های کشاورزی مصوب 5 خرداد 1354  اولین قانونی است که صریحاً روی حفاظت از زمین‌های کشاورزی تأکید دارد. با این وجود این قانون صرفاً به زمین‌های کشاورزی واقع در قطب‌های کشاورزی تأکید دارد و از آنجا که قطب کشاورزی خود، تعریف خاصی دارد، بسیاری از زمین‌های دیگر خارج از حوزه حمایتی قانون مذکور قرار می‌گیرند. حدود 20 سال بعد قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی در 31 خرداد 1374 جهت جلوگیری از تغییر کاربری کلیه زمین‌های کشاورزی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

با این وجود، این قانون را نیز نمی‌توان گام موثری جهت حفظ کاربری اراضی تلقی کرد. علل این امر را می‌توان موارد ابهام و نقص‌های بسیار قانون دانست. از جمله در قانون مذکور استثناعات متعددی را وارد کرده است که شامل کمیسیون تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها، اراضی مالکین کم درآمد و تغییرات کاربری نیاز بخش کشاورزی می‌باشد.

همچنین حوزة عمل قانون محدود به اراضی کشاورزی خارج از محدودة قانونی شهرهای و شهرک‌ها موجب بی‌تأثیری و ناکارآمدی قانون مربوط جهت جلوگیری از تغییر کاربری اراضی گردد.

به عنوان مثال،‌ به منظور ایجاد تغییرات کاربری مورد نیاز مزرعه ، باغ یا تاکستان نظیر تأسیسات آبیایری مزرعهع دریافت عوارض نیازبخش کشاورزی مقرر نشده است.

اما در عمل تنها به این موارد ختم نمی‌شود، بلکه به دلیل ابهام موجود در قانون و عدم شفافیت کافی، کلیه موارد تغییر کاربری که به هر نحوی به کشاورزی ارتباط پیدا می‌کنند، مثل احداث مرغداری یا دامداری و یا حتی آببندان‌های پرورش ماهی که به هیچ وجه نیاز بخش کشاورزی محسوب نمی شوند، خود را در قالب این استثنا جا داده و از عوارض معاف می‌شوند.

پس از آن در سال 1385، به دلیل ضرورت‌های پیش آمده و توسعه بیش از حد شهرها و حاشیه نشینی در اطراف شهرهای بزرگ، و به منظور پیشگیری از بافت‌های قارچی نواحی حاشیه‌ای و جلوگیری از رویه ساخت و ساز و تبدیل اراضی زراعی و باغ‌ها کاربری‌های دیگر در خارج از محدوده قانونی شهرها وشهرک‌ها قانون سال 1374 دستخوش تغییرات و اصلاحاتی گردید. هر چند این قانون نیز از موانع اجرایی مصون نمانده است و در عمل با اختلاف نظریه ها و استنباط های متفاوت و تفسیرهای گاه مغایر روبه رو شده است.²

 ب- تعاریف

بند «ت»‌ ماده یک آئین نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها در تعریف اراضی زراعی و باغی مقرر داشته است:

" اراضی تحت کشت، آیش و باغات شامل آبی و دیم ، ا عم از دایر و بایر که سابقه بهره برداری داشته باشد، و اراضی تحت فعالیت‌های موضوع تبصره (4) الحاقی که در حکم اراضی زراعی و باغی محسوب می‌شود".

بنابراین می‌بینیم، برای تشخیص و تعیین زراعی و یا باغی بودن اراضی، سابقه چنین انواع بهره برداری ملاک کافی تلقی شده و نیازی به بهره برداری مستمر در این حوزه نمی‌باشد، از طرف دیگر مفهوم منفی هم از این ملاک استنباط می‌شود که بنابرآن، اگر زمینی، هیچ گونه سابقه بهره برداری زراعی و باغی نداشته باشد، مشمول قانون مورد بحث نخواهد بود. نتیجة دیگری که از تعریف قانونی فوق عاید می‌شود،‌ آن است که اراضی تحت فعالیت‌های موضوع تبصره 4 الحاقی را در حکم اراضی زراعی و باغی محسوب نموده است، لذا چنانچه فعالیت‌های موضوف مطابق ضوابط و موافقت رئیس سازمان جهاد کشاورزی استان انجام شده باشد،³ در خصوص تفکیک آن وفق تبصرة 3 ماده یک قانون و ماده 9 آئین نامه اجرایی بایستی حداقل مساحت‌های زراعی و باغی رعایت گردد. یعنی طبق این قیود نیز محتمل است بخش دیگیری از اراضی به جهت آنکه فاقد شرط مساحت لازم هستند از شمول تعریف خارج می‌گردند.

تبصره 2 ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی و باغ‌ها اصلاحی 1385، در خصوص مرجع تشخیص زمین‌های زراعی مقرر کرده است:

«مرجع تشخیص اراضی زراعی و باغی وزرات جهاد کشاورزی است».

اما با توجه به جایگاه وزارت جهاد کشاورزی در سیستم اداری و قانونی و قضایی کشور، جای این سوال باقی است که نظر صادره از سوی وزارت جهاد کشاورزی و سازمانها و ارکان تابعه آن تا چه  حدی برای سایر نهادها و مراجع حائز اعتبار و اهمیت است؟

تبصرة مذکور در ادامه به این سوال پاسخ داده و جهت رفع چنین ابهامات و نواقصی بیان داشته است:

«مراجع قضایی و اداری، نظر سازمان جهاد کشاورزی را در این زمین استعلام می‌نمایند و مراجع اداری موظف به رعایت نظر سازمان مورد اشاره خواهند بود. نظر سازمان جهاد کشاورزی استان برای مراجع قضایی به منزله نظر کارشناس رسمی دادگستری تلقی می‌شود.»

لذا مطابق تبصرة مذکور نظر سازمان جهاد کشاورزی برای مراجع اداری لازم الاتباع بوده و مراجع مذکور حق عمل بر خلاف آن را نخواهند داشت. در مقابل، محاکم قضایی، هیچ گونه لزومی به اطاعت از نظرات جهاد نداشته و صرفاً چنین نظریاتی را، به عنوان یک نظریه کارشناسی و در دستة امارات قضایی محسوب خواهند کرد. یعنی آنچه که از سوی وزارت کشاورزی استعلام شده، تنها در صورتی مورد پذیرش مراجع قصایی قرار خواهد گرفت که با اوضاع و احواق محقق و معلوم حاکم بر فضای مورد کارشناسی مطابقت داشته باشد.⁵

علیهذا در صورتی که دادگاه نظریه جهاد کشاورزی را منطبق با اوضاع و احوال محقق و معلوم مورد کارشناسی نداند، می‌تواند موضوع را به هیأت کارشناس رسمی که خود تعیین خواهد کرد، ارجاع و یا دستور معاینه محل و انجام تحقیقات محلی را صادر نماید.⁶

مفهوم تغییر کاربری

با توجه به ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و بند «د» ماده یک آئین‌نامة اجرایی آن، منظور از تغییر کاربری عبارتست از هر گونه اقدام که مانع از تداوم بهره بردرای و استمرار کشاورزی اراضی زراعی و باغها گردد. این اقدامات می‌تواند گسترة وسیعی از اعمال و اقدامات را شامل گردد. به عنوان ایجاد و تأسیس بنا و ساختمان، برداشتن شن و ماسه و خاک یا افزایش آن، به طریقی که قابلیت زراعت را از زمین سلب کند، و یا هر گونه فعالیتی که بنا به تشخیص وزارت جهاد کشاورزی موجب می‌گردد، زمین استعداد خاص خود را حوزة مربوطه را از دست بدهد، تغییر کاربری تلقی می‌شود.

به عبارتی ساده‌تر، هر گاه طی عملیاتی، زمین از حالت انتفاع زراعی و باغی خارج شود، در مفهوم قانونی، تغییر کاربری احراز خواهد شد.⁷

مطابق تبصره 3 ماده 3 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها (اصلای 1385)، تقویم و ارزیابی اراضی زراعی و باغهای موضوع این قانون توسط کمیسیون 3 نفره متشکل از نمایندگان سازمان جهاد کشاورزی، استانداری و امور اقتصادی و دارایی استان در هر یک از شهرستانها انجام می‌پذیرد و در م 8 آئین نامه اجرایی قانون مذکور مقرر نموده است:

«تصمیم کمیسیون تقویم از زمان اعلام به متقاضی، به مدت 6 ماه اعتبار خواهد داشت و در صورت انقضاء مدت مذکور، و عدم واریز عوارضع قیمت ملک مجدداً توسط کمیته تقویم، تعیین و اعلام خواهد شد».

همانطور که از صراحت قانون مشهود است، مرور زمان مذکور (6ماه)، راجع به پرداخت عوارض است. لیکن اینجا سوال بسیار مهمی مطرح می‌گ ردد و آن جنبة کیفری موضوع است. گذشته از احتساب دوبارة عوارضع وضعیت جزای نقدی به چه نحو است؟

در این راستا، تعیین شروع مدت 6 ماهة مذکور حائز اهمیت است. به عبارتی باید نقطة آغازین بازه مورد نظر تعیین شود.

به عنوان مثال در مواردی که شخص از پرداخت عوارض معاف است (مانند آنچه که در تبصره 1 ماده 3 قانون اصلاحی سال 1385 مستثنی شده است)، و در نتیجه تصمیم کمیسیون تقویم جهت وصول عوارض به وی ابلاغ نمی‌گردد، ابتدای مدت 6 ماهه چه زمانی است؟ هر چند نمی‌توان پاسخ قاطع به این سوال داد، لیکن از مجموع مواد قانونی مذکور و آئین نامه مربوطه به نظر می‌رسد، ابتدای مدت محاسبه در این موارد، تاریخ تصویب کمیسیون تقویم می‌باشد. بنابراین به عنوان مثال چنانچه از زمان طرح شکایت و یا صدور حکم تا زمان اجرای حکم و وصول جریمه نقدی، بیش از 6 ماه بگذرد، اجرای احکام می‌بایست با هماهنگی دادگاه صادر کنندة حکم صورت گیرد به طریقی که محکمه مربوطه مجدداً نظریه کمیسیون تقویم را در خصوص موضوع استعلام نماید و بر مبنای نظریه اخیر مبادرت به وصول جزای نقدی نماید.⁸

 

 

 

 

 

موارد ضروری تغییر کاربری

بر ماده 2 قانون تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها اصلاحی 1385، تبصره‌ای وارد شده و تبصره 1 که مقرر می‌دارد:

«تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها در هر استان به عهدة کمیسیون مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیر کل حفاظت محیط زیست آن استان و یک نفر نماینده استانداری یم‌باشد که به ریاست سازمان جهاد کشاورزی تشکیل می‌گردد»

اعتراض به آراء کمیسیون مذکور که حکم آن مطابق تبصره 7 همان ماده تعیین شده است به عهدة‌ کمیسیونی است که ریاست آن با جهاد کشاورزی یا نماینده تام الاختیار او و با عضویت معاونان ذیربط وزارتخانه‌های مسکن و شهرسازی و کشور و همچنین سازمان حفاظت محیط زیست می‌باشد.⁹ از نکات قابل توجه در تبصره 7 مادة 2 قانون مربوطه که بیان آن خالی از لطف نیست به شرح ذیل می‌باشد:

اولاً، تجدید نظر خواهی صرفاً در مواردی که مجوز تغییر کاربری صادر شده باشد پذیرفته شده است به عبارتی چنانچه در موردی اصلاً مجوز تغییر کاربری برای اراضی مورد نظر از سوی مرجع صالحه صادر نشده باشد امکان تجدید نظر خواهی ممکن نخواهد بود و حق اعتضار به نظر کمیسیون مذکور در صورت مخالفت یا صدور مجوز برای متقاضی تغییر کاربری وجود ندارد.

ثانیاً، در تبصره مذکور قید گردیده: تنها وزارت جهاد کشاوری حق اعتراض دارد، اما توضیحات بیشتری داده نشده و موارد ابهام است که منظور از وزارت جهاد کشاورزی چه کس یا چه کسانی است؟

آیا منظور این است که رئیس سازمان جهاد کشاورزی که بنابر تبصره 1 ماده خود در کمیسیون بدوی حاضر بوده است حق اعتراض به رأی خود را دارد. موارد ابهام قانون به اینجا ختم نمی‌گردد. به علاوه مهلت اعتراض به آرای کمیسیون موضوع تبصره 1 در قانون مشخص نشده است. از طرفی چه بسا ممکن است کمیسیون موضوع تبصره 1 مبادرت به صدور مجوز نموده و متقاضی هم بر مبنای همین مجوز مبادرت به ساخت و ساز نماید اما پس از آن به تشخیص وزارت جهاد کشاورزی مجدداً‌موضوع پرونده مربوطه در کمیسیون تبصره 7 مورد بررسی قرار گرفته و منجر به نقض نظر کمیسیون بدوی (تبصره 1) در صدور مجوز ساخت و ساز می‌گردد.

در این صورت با جلوگیری از ادامة ساخت و ساز و برگرداندن اراضی مربوطه به کاربری سابق ج بران خسارات وارده به متقاضی چگونه و از سوی چه نهادی تأمین خواهد شد؟ با توجه به ابهامات فوق پیشنهاد می‌گردد موضوع در کمیسیون تبصره 6 الحاقی به ماده 1 در ذیل مجوزهای تغییر کاربری صادره قابلیت تجدید نظر مجوز درج شود تا متقاضی آگاهی لازم مبنی بر احتمال لغو مجوز را داشته، برنامه ریزی لازم را نموده و از خسارات احتمالی به خود پیشگیری نماید.

- مصادیق تغییر کاربری:

از نکات مثبت و قابل توجه که در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها اصلاحیه 1385 لحاظ شده آن است که اقداماتی را که در راستای بهینه سازی، گسترش و پیشرفت امر کشاورزی می‌باشد از مصادیق تغییر کاربری ندانسته است. این نکته در تبصره 4 الحاقی به ماده 1 قانون مربوطه به ذکر رفته است ماده 10 قانون مذکور جهت رفع ابهاماتی که در رویه قانونگذاری گذشته موجود بوده مصادیقی از مواردی که تغییر کاربری محسونب می‌شود را آورده است. که مطابق دستورالعمل تفسیر کاربری غیر مجاز موضوع ماده 10 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی و باغی مصادیق دیگری که تفسیر کاربری محسوب گشته اند ذکر شده است هر چند به نظر می‌رسد تعیین مصداق و ذکر موارد به صورت تمثیلی نمی‌تواند به طور کلی راه  گشا باشد اما فواید تکنیکی و عملی آن نباید از نظر دور شود لذا به عنوان یک قاعده کلی می‌توان با توجه به مصادیق ارائه شده از سوی قانون بیان داشت هر گونه فعالیتی که مانع از تداوم،‌ بهره وری و استمرار کشاورزی در اراضی زراعی و باغها شود به جز در مواردی که به موجب خود قانون استثنا شده است تغییر کاربری محسوب می‌گردد که تشخیص این امر به وسیلة محاکم قضایی و با جلب نظر کارشناسی وزارت جهاد کشاورزی صورت می‌گیرد.¹⁰

از جمله مواردی که قانونگذار به صراحت آن را از شمول ماده واحدة مربوطه استثنا نموده است همان فعالیت‌های موضوع تبصره 4 الحاقی می‌باشد. اما مطابق دستورالعمل ابلاغی ماده 10 قانون چنانچه فعالیت‌های مورد وصف در همین تبصره بدون رعایت ضوابط تعیین شده و یا بدون اخذ گواهی زیست محیطی و عدم موافقت رئیس سازمان جهاد کشاورزی استان انجام گیرد  چنین تغییر کاربری غیر مجاز قلمداد شده که مغیر مفاد تبصرة مذکور و همچنین تعریف مندرج در بند «ت»‌ آیین نامه اجرایی می‌باشد و در ضمن این سوال نیز مطرح می‌گردد که چنانچه دستورالعمل مربوطه را ملاک قرار داده و فعالیت‌های تبصره 4 را که مجوز اخذ ننموده‌اند تفسیر کاربری غیر مجاز بدانیم، در این مورد نیز آیا ضوابط تفکیک موضوع ماده 9 آیین نامه مجرا هست یا خیر؟

فصل دوم- سیاست کیفری در مقابل تغییر کاربری اراضی

حال سوال می‌شود که وظایف و اختیارات مأمورین جهاد کشاورزی در صورت مواجهه با جرائم موضوع قانون حفظ کاربری اراضی زراعی چیست؟‌ قانونگذار در قانون اصلاحی 1385 به دنبال اعمال نظارت بیشتر در جهت حفاظت از کاربری اراضی زراعی وضع تغییر کاربری آنها بوده است و به همین منظور در ماده 10 قانون مذکور مقرر کرده است مأمورین جهاد کشاورزی در صورت برخورد با موارد تغییر کاربری غیر مجاز و نقض قانون مربوطه موظف می‌باشند نسبت به توقیف عملیات غیر مجاز در اراضی مورد بحث اقدام نموده و مراتب را به ادارة مطبوع جهت انعکاس به مراجع قضایی اعلام نماید.¹¹

تبصره 1 همان ماده مأموران نیروی انتظامی را مکلف به تبعیت از درخواست جهاد کشاورزی به منظور جلوگیری از توقیف  عملیات تفسیر کاربری نموده است به علاوه بر آن در تبصره 2 ماده 10 مأموران جهاد کشاورزی مکلف شده‌اند با تنظیم صورت جلسه در حضور نمایندة دادسرا نسبت به قلع و قمع بنا و اعاده وضع به حال سابق و تخریب متحدثات در اراضی مربوطه اقدام نماید. در خصوص تبصره 2 دو دیدگاه کلی وجود دارد:

دیدگاه اول مبتنی بر آن است که قلع و قمع بنا و مستحدثات حادثه در زمین‌های زراعی صرفاً پس از رای قطعی از محاکم قضایی قابل اجرا می‌باشد بنابراین مطابق ماده 10 قانون مأموران جهاد کشاورزی موظفند موارد تخلف را به اداره مطبوع خود اعلام نمایند تا موضوع به مراجع قضایی ذیصلاح انعکاس یابد و صرفاً پس از صدور رأی قطعی و غیر قابل تجدید نظر از مراجع قضایی وفق تبصره 2 نسبت به قلع و قمع بنا اقدام نموده و وضعیت زمین را به حالت اولیه یا آن اعاده نماید.¹²

به نظر می‌رسد این دیدگاه با روح قانون سازگاری بیشتری داشته و احتمال خسارات جانبی را کاهش می‌دهد. علت آن که قانونگذار در تبصره 2 قلع و قمع بنا را به مأموران جهاد کشاورزی محول نموده است صرفاً به خاطر رعایت موارد فنی و تکنیکی عملایت از جمله جلوگیری از خسارت به اشجار و زمین‌های زراعی حاشیه ملک می‌باشد.

به عنوان مثال بخش مصالح ساختمانی از جمله: آهک گچ و سیمان می‌تواند خشک شدن اشجار و همچنین کاهش مرغنوبیت خاک زراعی را به دنبال داشته باشد که این فصل با توجه به تخصص مأموران جهاد کشاورزی و سپردن امر به آنها قابل جلوگیری خواهد بود.¹³

این متن فقط قسمتی از بررسی جنبه های کیفری و منع تغییر کاربری اراضی می باشد

جهت دریافت کل متن ، لطفا آن را خریداری نمایید